Søg Alle årgange Facebook BUPL.dk
År: 2009 Nr.: 27
Magten ligger i kommunerne
Kommunerne bestemmer mere, end de selv går og siger. Men skattestoppet begrænser lokalpolitikernes muligheder for at styre, siger kommunalforsker Roger Buch. Og i virkeligheden er der ikke så stor forskel på, om borgmesteren kommer fra Socialdemokraterne eller Venstre, mener en anden kommunalforsker, Poul Erik Mouritzen.
Af: Steffen Hagemann
Når daginstitutionerne skal have en ekstra lukkedag, når pædagoger skal passe lidt flere børn, og når der bliver indført områdeledelse, så er det kommunalpolitikerne, der træffer beslutningerne. Nogle gange undskylder de sig med, at det er regeringens stramme styring af kommunerne, der gør de upopulære beslutninger nødvendige. Men hvor meget bestemmer den kommunale politik over pædagogernes arbejdsliv. Og hvor meget bestemmer Folketinget?
Lektor Roger Buch fra Danmarks Journalisthøjskole forsker i kommunalpolitik. Han mener, at kommunerne bestemmer ganske meget.
"Og i virkeligheden også meget mere, end de selv går og siger. For man hører tit kommunalpolitikere gå og brokke sig over, at de ikke har så meget at skulle have sagt. Min påstand er, at de faktisk har utrolig meget at skulle have sagt," siger han.
Konsekvenserne af det kommunale selvstyre kan aflæses statistisk: Den billigste skattekommune, Gentofte, opkræver 22,8 procent i kommuneskat. Den dyreste, Langeland, tager fem procentpoint mere, nemlig 27,80 procent.
Også udgifterne til daginstitutioner svinger enormt. Fra Morsø og Billund kommuner, der bruger lidt over 41.000 kroner om året på pasning pr. barn fra 0-10 år, til den absolutte storforbruger, Glostrup, der bruger 77.429 kroner om året pr. barn.
Poul Erik Mouritzen, kommunalforsker og professor ved Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet, understreger, at kommunerne i bund og grund selv vil bestemme.
"Generelt er kommunernes holdning, at det er godt, at de har så store frihedsgrader som muligt. Hver gang staten forsøger at standardisere, opfatter de det som et indgreb. Det er det også, fordi det typisk binder kommunale midler til det bestemte formål, som staten har besluttet, og som man så må finde andre steder i kommunen," siger Poul Erik Mouritzen.

Store forskelle i skolen. Roger Buch peger på folkeskolen som et område, hvor lokalpolitikken har betydning. Her er det let at aflæse de store kommunale forskelle.
"Forskellene mellem dem, der gør det bedst, og dem, der gør det ringest, er en hel karakter i forskel på den gamle skala. Spændvidden lå fra 7,5 til 8,5, når børnene gik ud af 9. klasse. Og der var taget højde for forældrenes uddannelsesmæssige baggrund og antallet af tosprogede elever. Alt, hvad man kan forestille sig af betydning, var der taget højde for, og konklusionen er, at der er en kæmpe kvalitetsforskel set på karakterer," siger han.
På institutionsområdet er forskellene også markante, især når man ser på takster og udgifter. Og her er såvel forældre som kommunal- og folketingspolitikere mere villige til at blande sig, end de er på skoleområdet, mener Roger Buch.
"Lærerne er i langt højere grad i stand til at fastholde, at de har en faglighed, og at der er grænser for, hvad forældrene og politikere kan blande sig i. Inden for daginstitutionsområdet er fagligheden, groft sagt, ikke så fin som den faglighed, man ser på skoleområdet. Derfor blander man sig mere der," siger han.
For Folketinget er det heller ikke så svært at styre, hvad der skal ske i institutionerne, påpeger Poul Erik Mouritzen.
"Når man laver en lov om kostordning i institutioner, så bliver ordningerne, går vi ud fra, gennemført i kommunerne. Det kan godt være, at der går et stykke tid, men normalt virker styringen," siger han.

Låst af skattestop. VK-regeringen har siden 2001 fastlagt en stram økonomi for kommunerne og indført skattestop.
"Det rammer alle områder, og kommunerne styrer ikke så meget, som de gjorde engang," siger Roger Buch og understreger, at der i dansk politik er bred konsensus om, at skatten ikke skal højere op.
"Selv hvis Villy Søvndal bliver den næste finansminister, betyder det ikke, at kommunernes økonomi får lov til at vokse," siger Roger Buch.
"Skattestoppet har den effekt, at det låser kommunerne fast der, hvor de mere eller mindre tilfældigt stod i 2001, da VK-regeringen kom til," siger kommunalforskeren.
Han forudser, at kommunernes økonomi vil være låst fast de næste 10-20 år.
"Det betyder, at kommunalpolitik handler om at flytte rundt på den givne pose penge," siger han.
Problemet for kommunerne er også, at nogle udgifter ikke kan styres. Her må kommunen bare punge ud, fremhæver Poul Erik Mouritzen. Det er blandt andet de sociale overførselsindkomster. Hvorimod udgifter til daginstitutioner, skoler, ældre, kultur og fritid bedre kan styres.
Men de udgifter, der kan styres, fylder mindre og mindre i budgetterne.
"Når de ikke-styrbare udgifter stiger, samtidig med at du har et skattestop, kan kommunerne kun finde pengene ved besparelser på de styrbare områder, og det er det, der er sket i en række kommuner de senere år," siger Poul Erik Mouritzen og påpeger, at især kommuner med store udgifter til de tunge sociale områder, som de har overtaget fra amterne, er ramt af ikke-styrbare udgifter.

Små skattestigninger. Kommunerne har dog mulighed for at flytte lidt på grænserne for økonomien. Næste år har kommunerne under ét fået lov til at hæve indkomstskatterne med i alt 500 millioner kroner. 42 af landets 98 kommuner søgte om lov til at hæve skatten, men kun 17 fik lov.
Nu sidder 25 kommuner med store økonomiske problemer og en kommunal valgkamp, der er på vej op i gear. Vil de overholde aftalen mellem Kommunernes Landsforening og regeringen og lade være med at sætte skatten op, spørger Poul Erik Mouritzen.
"Det tror jeg ikke. For så skal de 25 kommuner, der har lanceret, at de vil lade skatterne stige, alle sammen falde til patten. Hvis staten så farer frem med bål og brand over for dem, vil der komme problemer, fordi de ryger ind i en kommunal valgkamp," siger han og henviser til folketingsvalget i 2007. Dengang havde kommunerne fået lov til at hæve skatten med 750 millioner kroner, men det endte med et samlet skattehop på over to milliarder kroner. Da Socialdemokraterne under valgkampen kundgjorde, at kommunerne skulle have lov til at hæve skatten, tog det kun én dag for regeringen at følge trop og acceptere skattestigningen.
"Man var nødt til at afmontere den sag, fordi du ville have fået fantastisk mange tilfælde rundt om i kommunerne, lige midt i folketingsvalgkampen, hvor kommunerne var ude og finde besparelser. Og det havde regeringen ikke kunnet holde til," vurderer Poul Erik Mouritzen.
Det er ikke kun skattestoppet og stramme aftaler om den offentlige sektors vækst med Kommunernes Landsforening, der holder kommuner i pengenød fra at dreje på skatteskruen. Kommunerne er også afhængige af hinanden.
Hvis en kommune uden at have fået lov sætter skatten op med 100 millioner kroner, får kommunen det første år kun lov til at beholde 25 millioner kroner. Resten tager staten. Året efter får kommunen lov til at beholde halvdelen.
"Men efterhånden som kommunen får lov at beholde mere og mere, så bliver gevinsten væltet over på de andre kommuner. Så mister de pengene i bloktilskud og skal finde besparelser. Det er et underligt system, at det, den enkelte kommune gør, kan gå ud over andre kommuner," siger Poul Erik Mouritzen.

Færre børn og færre penge. Både institutionsområdet og skoleområdet kan se frem til at miste mange penge i den kommende tid, forudser Roger Buch. I løbet af de næste 15-20 år forudser prognoserne, at børnetallet vil falde fra 700.000 til 600.000.
"Område vil få tilført stadig færre penge, ikke pr. barn, for der vil sikkert være det samme til rådighed, men når der forsvinder 100.000 børn betyder det, at man bliver nødt til at gentænke hele skole- og pasningsområdet," siger Roger Buch.
Men der er lidt lys for institutionsområdet. For mange kommuner har fået sværere ved at rekruttere dagplejemødre, og derfor vil kommunerne bygge nye institutioner for at løse pasningsproblemet. Derfor er udsigterne ikke så negative for institutionsområdet, fastslår Roger Buch.
"Men udgangspunktet er, at pengesækken er givet. Pengene til det dyre institutionsbyggeri og de dyre institutionsløsninger, man skal have gang i, skal findes et sted. Og det kunne for eksempel handle om, hvor mange børn der skal proppes ind på hver stue. For det er en af de eneste måder, hvor man kan effektivisere og få mest muligt for pengene," siger han.

Ikke den store forskel. Skattestoppet har også påvirket konjunkturerne i den kommunale økonomi, fortæller Poul Erik Mouritzen. I gamle dage kunne forskerne iagttage 'den politiske konjunkturcyklus' udfolde sig.
"Typisk satte kommunerne skatterne op midt mellem valgene. Og så satte de udgifterne op lige op til valget og året efter valget. Men de seneste 10 år er de politiske konjunkturer stort set forsvundet. Vores fortolkning af det er, at statens bindinger på kommunerne betyder, at man ikke mere har den mulighed," siger Poul Erik Mouritzen.
Derfor er det måske ikke så vigtigt, hvor man sætter sit kryds, medgiver han. For 12 år siden undersøgte han nemlig, hvad der var sket i de kommuner, hvor borgmesteren havde fået ny partifarve.
"Det var tydeligt, at man var mest ekspansiv i de kommuner, hvor de borgerlige havde overtaget posten efter socialdemokraterne. Helt mærkværdigt," siger Poul Erik Mouritzen.
"Jeg kan ikke sige, at det også er sådan i dag, men det er min klare fornemmelse, at der ikke er forskel på, om det er en socialdemokratisk borgmester eller en Venstreborgmester. Hvis du ser på, hvilke kommuner der har sat skatterne op, er der stort set ikke partipolitik i det," siger han.
Så kommunalvalget handler i virkeligheden om, hvem man helst vil have som 'direktør' i sin kommune?
"Øh, det kan man ikke svare simpelt på, men det gør det nok," siger Poul Erik Mouritzen.