Søg Alle årgange Facebook BUPL.dk
År: 2009 Nr.: 06
Ledelse: Forandringer i blinde
Kommunerne er i gang med at ændre strukturen på daginstitutionsområdet. Reformbølgen foregår meget forskelligt. Fælles for kommunerne er, at de ønsker at højne kvaliteten. Men det er usikkert, om indsatsen virker.
Af: Gitte Rebsdorf
Kommunerne famler sig frem, når de forsøger at højne kvaliteten og effektivisere landets mere end 7000 daginstitutioner. Ændringerne begyndte først i årtusindeskiftet og handler om, at kommunerne forsøger at skabe større enheder ved at indføre områdeledelse eller distriktsledelse på daginstitutionsområdet. Andre steder er der tale om fysiske sammenlægninger. Men det er tvivlsomt, om disse bestræbelser nu også virker. Det viser en række interview, Børn&Unge har foretaget blandt personale og embedsmænd i kommunerne samt hos en række eksperter.
"Det er meget svært at måle effekten af disse ændringer. Nogle steder har kommunerne ikke gjort sig klart, hvad det er for et mål, de vil nå. Men selv om de har, så er der ingen, der reelt ved, hvad ændringerne fører til eller om de virker. Det hænger sammen med, at der ofte er mange indsatser på én gang. Det gør det umuligt at sige, hvad der er årsag til hvilke effekter," siger Dorthe Pedersen, lektor på Copenhagen Business School (CBS) og som forsker i offentlig ledelse.
Lasse Bjerg Jørgensen, der er medlem af BUPLs forretningsudvalg, er enig.
"Problemet med disse ændringer er, at vi ikke ved, om de nu også fører til bedre ledelse. Eller om de højner den pædagogiske kvalitet. Det er der ingen, der ved," fastslår han.
Kirsten Jørgensen, chefkonsulent i Kommunernes Landsforenings Børne- og kulturkontor, medgiver, at det er et problem.
"Ledelsesændringerne skulle gerne føre til bedre trivsel, udvikling og læring ude i institutionerne. Men det er svært at måle, om det også sker. Derfor har vi et projekt i gang med 35 kommuner, hvor vi forsøger at blive klogere på dette område," siger chefkonsulenten.

Børnetid. En repræsentativ undersøgelse, som BUPL's økonomiske politiske sekretariat har gennemført for Børn&Unge viser, at der er en tendens til, at der ikke er overensstemmelse mellem de mål, som kommunen har sat sig og det, de så rent faktisk opnår med ændringerne. 60 procent af de kommuner, som har indført ændringer, svarer, at målet var mere børnetid. Men ingen af de kommuner, som har gennemført evalueringer af ledelsesændringerne, fremhæver eller påviser, at der er kommet mere tid til børnene ude på rød stue.
Undersøgelsen viser samtidig, at næsten 80 procent af kommunerne har foretaget strukturændringer på daginstitutionsområdet eller har planer om at gøre det, og at kommunerne bruger vældig mange kræfter på at indføre disse ændringer. 44 procent af kommunerne har brugt mindst 11 måneder på at planlægge ændringerne, og 40 procent af kommunerne har brugt mindst 11 måneder på at gennemføre forandringerne.

Moderne med store enheder. Strukturændringerne på daginstitutionsområdet begyndte allerede før kommunalreformen, som samlede kommunerne i 98 større enheder mod før 273. Horsens var den første kommune til at foretage ændringer og de blev indført som forsøg i 2003. Nu blot seks år efter er denne kommune i gang med anden runde strukturændringer. Det er dog ikke kun Horsens, der ikke opnåede det, de ville i første omgang. 15 andre kommuner skal i gang med at ændre på strukturen for anden gang, viser kommuneundersøgelsen. Forandringerne på daginstitutionsområdet er opstået, fordi der nogle steder har været et reelt behov for at forbedre ledelsen og højne kvaliteten. Andre steder er forandringerne sket mere tilfældigt, vurderer Dorthe Pedersen.
"Nogle kommuner foretager disse ændringer for at gøre det, som alle andre gør - og for at følge med den reformbølge, som ruller hen over landet. Den handler om en tro på, at stort også er godt. Andre steder er ændringerne mere gennemtænkte og et led i en samlet oprustning på ledelsesindsatsen," lyder vurderingen fra eksperten.

Lasse Bjerg Jørgensen mener, at der er et stort og generelt problem ved, at kommunerne begynder at ændre strukturen, før de har fundet ud af, om der overhovedet er et behov.
"Det er en fadæse, at man taler struktur før indhold. Man burde tage udgangspunkt i det pædagogiske indhold. Og det bliver endnu mere rodet, når der kommer besparelser ind i billedet," siger han.
Varme hænder og kolde hjerner. Fra centralt politisk hold er der et krav om at øge effektiviteten og højne kvaliteten på daginstitutionsområdet. Inden for de sidste år har landets børnehaver skullet indføre læreplaner, foretage sprogvurderinger og komme med mere dokumentation for deres arbejde i det hele taget. Det betyder, at pædagogerne ude på de enkelte institutioner skal bruge mere tid bag skrivebordet, og at lederne skal være mere effektive. Men samtidig med, at regeringen ønsker at højne kvaliteten og effektivisere, taler regeringen også om afbureaukratisering og flere varme hænder. Og det strider imod hinanden, påpeger Dorthe Pedersen.
"Der er et stigende krav i vores samfund om bedre styring og derfor er der også brug for en mere effektiv ledelse. Men der er et dilemma i, at regeringen på den ene side indfører lærerplaner og sprogvurderinger samtidig med, at man taler om, at der skal være flere varme hænder og færre kolde hjerner. Det hænger ikke sammen. For hvis vi vil have mere styring, så er der behov for mere ledelse, og så nytter det ikke at skære ned på området,"siger Dorthe Pedersen.

Besparelser. Det er da også de færreste kommuner, som siger, at formålet med ændringerne har været nedskæringer og besparelser. Kun 13 procent af de kommuner, som har indført ændringer, siger, at målet har været besparelser. Men rent faktisk har 48 procent af de kommuner, der har gennemført ændringer i ledelsesstrukturen, opnået besparelser. Af dem har 35 procent fastholdt de sparede ressourcer på daginstitutionsområdet, mens 13 procent har anvendt besparelsen til andre formål. Det viser Børn&Unges kommuneundersøgelse. Tallene siger dog intet om, hvordan de faktiske besparelser på børneområdet ser ud, og besparelserne kan være væsentligt højere i virkeligheden, mener Dorthe Pedersen.
"Det er de færreste kommuner, som direkte vil sige, at formålet med ændringerne er at spare penge. De frygter, at det vil skabe for meget bekymring hos personale og forældre. Men det er indlysende, at der indbygget i disse strukturændringer ligger et ønske om at få mere for pengene og effektivisere. Hvordan vi undgår, at det går ud over kerneydelsen, er der ikke noget klart svar på," siger hun.

At besparelser kan give anledning til uro, er Århus kommune et eksempel på. Da kommunen i 2006 reformerede daginstitutionsområdet og gennemførte årlige besparelser på cirka 400 millioner kroner, gav det anledning til uro hos både forældre og personale. I Horsens har man sparet én gang og nu er kommunen på vej med nye besparelser. Det giver også anledning til usikkerhed hos personalet.

formålet med ændringer
Hvad er formålet med ændring af ledelsesstruktur Procent Antal
Behov for besparelser 13 6
Ønsker om kvalitetsforbedringer 77 37
Ønsker om større driftssikkerhed 77 37
Ønsker om styrket administration 44 21
Ønsker om bedre ledelse 75 36
Ønsker om mere børnetid 60 29
Andet 19 9

Opgørelsen vedrører 48 kommuner, som har angivet at de har indført ændringer i ledelsesstrukturen i perioden 2002-2008.
Kilde: BUPL's politiske økonomiske sekretariat 2009
Læs rapporten her:
Hand-out ledelsesstruktur.doc

så mange har ændret struktur
Kommunernes ændringer i ledelsesstrukturen Procent Antal
Kommuner der både har ændret og
har planer om at ændre ledelsesstrukturen? 80 55
Kommuner der har foretaget ændringer
i ledelsesstrukturen i perioden fra 2002-2008 70 48
Kommuner der har foretaget ændringer
i ledelsesstrukturen i perioden fra 2002-2008 32 22
Kommuner, der hverken har ændret eller har
planer om at ændre ledelsesstrukturen 19 13

Undersøgelsen er en internetbaseret elektronisk undersøgelse. Den er gennemført i perioden fra den 5. januar 2009 til 4. februar 2009. 69 af landets 98 kommuner har deltaget.
Kilde: BUPL's politiske økonomiske sekretariat 2009